1. 사건개요

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청구인들은 경기도 ○○시 ○○읍 ○○리 산○○○번지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자들인데, 이 사건 토지에 단독주택단지 조성목적으로 2021. 2. 15. 피청구인에게 개발행위허가 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였다.

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피청구인은 2021. 11. 2. 청구인들에게 “이 사건 토지의 개발에 따른 산림의 훼손 등이 우려된다”등 이유로 개발행위허가 거부처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.

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2. 당사자 주장 요지

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가. 청구인 주장

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1) “개발에 따른 양호한 산림의 훼손 및 녹지축이 단절될 우려가 있다”는 이 사건 처분 사유는 위법하다.

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청구인들은 이 사건 토지 일원에 전원주택부지 개발행위허가 시 급격한 경관변화, 산림의 훼손 및 녹지축 단절이 우려되고 있다는 심의의견에 따라 많은 어려움에도 3차례 설계변경을 통하여 사업 부지를 축소하였다(최초 28세대 녹지율 29.2%→최종 21세대 녹지율 48% 변경)

심의에서 요청한 녹지 중첩부 면적 6,077.19㎡와 조례상 조경녹지 2,209.35㎡를 합한 면적보다 더 넓은 조경녹지 생태면적 10,214.58㎡으로 녹지 손실의 최소화를 위하여 설계변경 하였다.

그러나 피청구인은 법적 구속력이 없는 도시계획심의위원회 부결결과에 근거하여 구체적이고 객관적인 데이터나 근거의 제시도 없이 막연한 우려로 이 사건 처분을 하였다.

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2) “진출입로의 교통여건 악화가 우려되는 사항”이라는 처분사유는 위법하다.

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청구인들은 이 사건 토지의 진출입로를 국도 ○○호 노선(도로 폭 24m)에 접할 수 있도록 이 사건 신청 시 설계도면에 반영하여 국유지 점용허가 및 공유수면 점용허가를 득한 사실이 있다. 피청구인도 이 사건 토지의 진출입로와 관련하여 문제가 없다고 판단하여 위와 같이 허가하였는데 교통여건 악화가 우려된다는 처분사유는 근거가 없다.

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3) 이 사건 토지의 주변은 이미 개발되어 경관이 변화된 상태이다.

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이 사건 토지 주변은 10여년 전부터 현재까지 개발되고 있다. 이미 개발로 인하여 녹지축이 훼손되어 그 역할이 상실되어 있었음에도 이를 이유로 한 이 사건 처분은 일관되지도 못하고, 객관성도 결여되어 있으며, 형평성에도 어긋나고, 평등의 원칙도 무시한 것이다.

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4) 도시계획위원회의 결정에 따른 이 사건 처분은 위법하다.

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청구인들이 이 사건 부지에 28세대 단독주택 조성을 위해 이 사건 신청을 하였고, 피청구인은 관련부서에 협의한 결과 이 사건 부지의 개발행위허가 신청이 관련법령에 저촉이 없다고 판단하였기에 도시계획위원회에 심의안건으로 상정하였다.

이 사건 신청에 대하여 피청구인 내부에서 법적으로 문제없다고 판단한 사안에 대하여 법적 구속력이 없는 도시계획위원회에서 부결한 것은 위법하다.

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5) ｢지방자치법｣ 제22조에 따르면, 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있되, 다만 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 하며 법적 구속력을 가지려면 지방의회의 의결을 통해 지방자치단체 조례에 반영하여야 하나 이 사건과 관련 화성시 도시계획조례 따른 도시계획심의 관련 화성시의회에 의결된 사실이 없으므로 상위법을 위반한 것이다.

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나. 피청구인 주장

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1) ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제58조제1항제4호에 의하면 개발행위허가는 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천호소습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 것이라고 명시되어있으며, 같은 법 시행령 [별표 1의2]에 의거 개발행위허가 검토 시 입지 타당성, 기반시설의 적정성, 개발이 환경에 미치는 영향, 경관보호 및 미관훼손의 최소화를 고려하며, 역사적, 문화적, 향토적 가치, 국방상 목적 등에 따른 원형보전의 필요가 없고, 개발행위허가로 인하여 녹지축이 절단되지 아니할 것이라고 명시되어 있다. 화성시 개발행위허가 도시계획위원회 업무 매뉴얼에는 의하면 양호한 녹지 및 녹지축의 보전 시, 녹지자연도 6등급 및 경사도 15도 이상 중첩지역은 원형 보전을 유도하고 있다.

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2) 이 사건 토지는 녹지자연도 6등급(98.5%)[개발과 보존 조화(식생, 녹지축, 개발현황 고려해 선별적판단)] 및 생태자연도 2등급(96.2%)[자연환경 보전 및 개발 시 훼손 최소화], 국토환경성평가 2등급(96.7%)[보전우선/소규모 개발 부분허용]의 양호한 산지로 이루어져있으며, 경사도 15도 이상이 41% 이상의 급경사 지형으로 부지 개발에 따른 양호한 산림의 훼손 및 녹지축 단절이 우려되고 사업부지 일원의 급격한 경관 변화 및 진출입도로의 교통여건 악화가 우려되는 사항 등으로 개발입지 부적정으로 불허가 처분된 사항으로 객관적인 자료를 근거로 판단하였다.

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3) 도시계획위원회는 법적 구속력은 없으나 피청구인은 그 심의결과를 존중할 책무는 있고, 합리적인 이유가 있지 않다면 그 결과에 따라야 하므로 도시계획위원회의 심의결과를 고려한 이 사건 처분이 위법하다고 할 수 없다. 도시계획위원회 심의는 국토계획법 제59조에 따라 진행한 사항이며, 이 사건 처분은 국토계획법에 명시된 개발행위허가 기준에 근거하여 처리된 사항이다.

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4) 이 사건 토지는 ○○리 산○○○-○번지와 산○○○번지와의 연결된 녹지축으로 양호한 산림을 형성하고 있으며, 온라인실무심의는 각 관련법에 대한 적정성 여부를 검토한 사항이고, 도시계획위원회 심의는 개발행위허가 운영지침을 기준으로 입지의 적정성, 기반시설 계획, 주변지역 환경 및 경관보호, 안전 및 방재계획 등의 분야로 검토하는 사항으로서 국토계획법에 명시된 허가기준들을 종합적으로 판단하여 허가여부를 결정하는 사항은 정당성과 객관성이 결여되었다고 볼 수 없다.

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5) 국토계획법 시행령 [별표 1의2]에 의거 개발행위허가 시 기반시설의 경우 주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니하며, 교통소통에 관한 기준에 적합할 것으로 명시되어있으며, 교통소통은 본선차로 교통흐름에 방해를 주면 안되며 이를 방지하기 위하여 변속차로(가․감속차로) 설치가 필요한 사항이나, 이 사건 토지는 국유재산 사용허가를 득하여 진출입을 계획하였으나, 국도○○호선은 왕복2차선의 도로로서 적절한 가․감속차선을 확보하지 않은 계획으로 대규모 개발부지로 인한 국도변 교통여건 악화가 우려되는 사항 등을 이유로 한 이 사건 처분은 적법하다.