1. 사건개요

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청구인과 그의 남편 △△△(이하 이들을 통틀어 ‘청구인 측’이라 한다)은 10여 년 전부터 개발제한구역 안에 있는 △△△ 소유의 대전 ○○구 ○○동 ○○○ 농지(이하 ‘이 사건 농지’라 한다) 위에 공방시설을 설치하여 공방을 운영하고 있다. 피청구인은 2012년경 △△△에게 위 공방시설에 대한 원상복구 명령을 한 바 있었는데, 2021. 11. 19. 다시 청구인에게 ｢개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법｣(이하 ‘개발제한 구역법’이라 한다) 위반을 이유로 위 공방시설에 대하여 원상복구를 명하는 시정명령(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.

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2. 당사자 주장

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가. 청구인 주장

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2009년 9월경 ○○○동 주민센터 진입로 확장 문제로 △△△ 소유 토지의 일부를 사용할 필요가 있었던 피청구인은 당시 구청장이 직접 찾아와 이 사건 농지를 그린벨트에서 해제해 주고 제공된 토지 위에 있는 나무는 피청구인이 구입해 주며 공방을 계속 운영할 수 있도록 해주겠다고 하여 흔쾌히 그 소유 토지의 일부를 무상 제공하였다. 그런데 2012년 11월경 피청구인은 공방시설과 그 외 다른 설치물들의 철거를 요구하여 공방시설을 제외한 나머지는 모두 철거하였으나, 공방시설에 대하여는 국민신문고에 민원을 제기하여 조사관이 직접 조사를 나와 공방의 존치를 권고하였다. 피청구인은 민원이 해결된 것이니 국민신문고 민원을 취하하라고 하여 청구인 측은 그렇게 해결된 것으로 받아들였다.

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이후 청구인 측은 피청구인의 승인을 받은 것으로 알고 아무 제재 없이 그대로 공방을 운영하였고 가마를 하나 더 추가하여 공방이 활성화되었는데, 거의 10년이 지난 2021. 11. 19. 피청구인은 청구인에게 청구인의 공방설치가 불법행위라는 이유로 원상복구 시정명령을 하였습니다.

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공방설치는 국민권익위원회의 권고에 따라 해결된 사항이며, 만일 피청구인이 국민권익위원회의 조사결과를 인정하지 않았다면 그 당시 피청구인은 공방시설에 대한 원상복구 조치를 하여 청구인 측에 통보하였어야 하고, 그에 따라 청구인 측은 피청구인의 조치에 불복하든지 철거를 하든지 결정하였을 것이다. 공방설치가 허가된 사항이 아니었다면 청구인 측은 공방에서 수업을 하지 않았을 것이고 큰 비용을 들여 가마를 늘릴 이유도 없었다.

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공방을 계속 운영하게 된 경위가 위와 같으므로 사건의 경위와 종결에 관한 자료는 피청구인이 갖추고 있어야 하는데, 피청구인은 오히려 청구인 측에 그 증빙을 요구하고 있다. 청구인의 공방설치는 그린벨트 지정 목적을 훼손하는 행위가 아니고 청구인의 가족들은 질병으로 인한 고통과 경제적 어려움을 겪고 있으며 피청구인은 청구인에게 한 약속을 지키지 않았고 보상도 하지 않았다. 청구인의 참담한 심정과 상황을 살펴 합당한 결정을 하여 주기를 바란다.

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나. 피청구인 주장

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청구인은 해당 공방시설을 구두상으로 승인받았다고 주장하나, 해당 시설은 적법한 시설로 볼 수 없어 개발제한구역법 제30조에 따라 시정명령을 한 것이다. 개발제한구역에서 건축물의 건축은 원칙적으로 금지되고 법령에서 정한 일정한 요건과 기준을 충족하는 예외적인 경우에만 제한적으로 허용되는 것으로서 이러한 예외적인 허용규정은 엄격하고 제한적으로 적용되어야 하는바, 개발제한구역법 시행규칙 별표 4에서 허가·신고 없이 할 수 있는 행위로 농업용 비닐하우스 설치행위를 규정하고 있으나 비닐하우스 내부에 공방시설을 설치하는 것은 불가능한 사항이므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다.

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4. 인정사실

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아래의 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 청구인 및 피청구인이 제출한 의견제출서, 탄원서, 위법행위조사서, 원상복구 시정명령 사전통지, 원상복구 시정명령, 의견제출 검토 회신 등 각 증거자료 사본의 기재내용을 종합하면 이를 인정할 수 있다.

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가. 청구인 측은 개발제한구역으로 지정된 이 사건 농지에 공방시설 및 그 외 다른 시설들을 설치하여 공방을 운영하고 있었는데, 2012. 7. 30.경 피청구인은 △△△에게 위 시설들을 철거하여 원상복구할 것을 명하는 시정명령을 하였다.

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나. △△△은 공방시설을 제외한 나머지 시설들은 철거하였으나 공방시설에 대하여는 청구인 측이 국민권익위원회에 고충민원을 제기하였고, 고충민원에 대한 국민권익위원회의 조사 후 피청구인은 공방시설에 대하여 별다른 조치를 취하지 아니하였다.

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다. 이후 청구인 측은 이 사건 농지 위에 설치된 공방시설을 그대로 유지하면서 공방을 운영하여 왔는데, 피청구인은 개발제한구역에서 위 공방시설을 설치한 것이 개발제한구역법을 위반한 불법행위라는 이유로 2021. 10. 21. 청구인에게 공방시설을 철거하고 원상복구할 것을 명하는 시정명령의 사전통지를 하였다.

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라. 청구인은 2021. 11. 10. 피청구인에게 위 공방시설이 계속 존치될 수 있었던 경위를 볼 때 이를 철거하여 원상복구하도록 명하는 것은 부당하다는 취지의 의견서를 제출하였으나, 피청구인은 2021. 11. 19. 청구인에게 사전통지한대로 시정을 명하는 이 사건 처분을 하였다.

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5. 이 사건 처분의 위법·부당 여부

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가. 관계법령의 내용

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개발제한구역법 제12조 제1항에 따르면, 개발제한구역에서는 원칙적으로 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위를 할 수 없으나, 같은 법 제12조 제1항 단서는 시장·군수· 구청장의 허가를 받아 예외적으로 할 수 있는 행위 중 하나로 ‘개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설의 설치’(제1호 마목) 등 ‘대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경’을 규정하고 있으며, 그러한 시설의 종류와 건축 또는 설치의 범위는 개발제한구역법 시행령 제13조 제1항 [별표 1] 제5호에서 구체적으로 열거하고 있다.

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같은 법 제12조 제5항에 따르면 국토교통부령으로 정하는 경미한 행위는 허가를 받지 아니하고 할 수 있는바, 같은 법 시행규칙 제12조 [별표 4] 제1호는 채소·연초·버섯의 재배와 원예를 위한 농업용 비닐하우스를 설치하는 행위(사목), 농업용 비닐하우스에 탈의실 또는 농기보관실, 난방용 기계실, 농작물의 신선도 유지를 위한 냉장시설 등의 용도로 임시시설을 설치하는 행위(더목) 등을 허가 없이 할 수 있는 경미한 행위로 열거하고 있다.

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한편, 같은 법 제30조 제1항에 따르면, 시장·군수·구청장은 제12조 제1항 단서에 따른 허가를 받지 아니하고 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채를 한 것을 적발한 경우에는 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명하는 시정명령을 할 수 있다.

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나. 판단

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1) 관련법리

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｢민사소송법｣ 규정이 준용되는 행정소송에서의 증명책임은 원칙적으로 민사소송 일반원칙에 따라 당사자 간에 분배되고, 항고소송의 경우에는 그 특성에 따라 처분의 적법성을 주장하는 피고에게 그 적법사유에 대한 증명책임이 있다. 피고가 주장하는 일정한 처분의 적법성에 관하여 합리적으로 수긍할 수 있는 일응의 증명이 있는 경우에는 그 처분은 정당하다고 할 것이며, 이와 상반되는 주장과 증명은 그 상대방인 원고에게 그 책임이 돌아간다(대법원 2011. 9. 8. 선고 2009두15005 판결 등 참조). 이러한 법리는 행정심판에서도 그대로 적용될 수 있으므로, 피청구인이 처분의 적법성에 관하여 합리적으로 수긍할 수 있는 일응의 증명을 한 경우 이와 상반되는 주장에 관한 증명은 청구인에게 그 책임이 있다고 보아야 한다. 한편, 침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석·적용하여야 하고 행정처분의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석 하거나 유추해석 하여서는 안 되며, 그 입법 취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 전적으로 배제되는 것은 아니라 하더라도 그 해석이 문언의 통상적인 의미를 벗어나서는 안 될 것이다(대법원 2008. 2. 28. 선고 2007두13791 판결 등 참조).

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2) 구체적 판단

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개발제한구역법 제30조 제1항에서 규정한 원상복구 등 시정명령의 상대방이 되려면 그 상대방이 개발제한구역법을 위반하는 행위를 한 해당 행위자이거나 위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자에 해당하여야 한다. 그런데, 피청구인의 원상복구 시정명령의 대상이 된 공방시설은 공방을 운영하고 있는 청구인의 딸 ○○○이 소유자로서 점유·관리하고 있고, 위 공방시설이 설치된 이 사건 농지는 청구인의 남편인 이 소유하고 있는 것으로 확인되는바, 그럼에도 불구하고 청구인에게 위 공방시설에 대한 원상복구 시정명령을 하려면 청구인이 개발제한구역법 제30조 제1항에 규정된 시정명령의 상대방 중 어느 하나에 해당함을 피청구인이 입증하여야 하나, 피청구인이 제출한 자료 어디에도 이를 입증하는 증거가 없으며 달리 이를 인정할 만한 사정도 보이지 아니한다. 그렇다면 이 사건 처분은 원상복구 의무를 부담할 사유가 없는 자에 대하여 시정명령을 한 것이어서 적법한 처분사유가 존재하지 아니하여 위법하다.

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6. 결 론

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그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.